通行費用于收費公路養(yǎng)護符合《公路法》精神
2015-08-07
針對近日有媒體關于《收費公路管理條例》(修訂征求意見稿)(簡稱征求意見稿)中關于“使用車輛通行費養(yǎng)護收費公路”的規(guī)定違反了上位法《公路法》第三十六條的報道，記者采訪多名法律專家，他們一致認為，通行費用于收費公路養(yǎng)護并不違反《公路法》，而是《公路法》的補充和細化。
《公路法》第三十六條規(guī)定，“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金”，因此有媒體認為，高速公路應當使用稅收解決養(yǎng)護管理費用，不能通過收取車輛通行費來養(yǎng)護收費公路。
“這種想法其實是脫離前后條款規(guī)定割裂地看《公路法》?！敝袊ù髮W教授劉莘告訴記者，“完整地看這部法律我們會發(fā)現，《公路法》第六章專門對‘收費公路’作出規(guī)定，媒體報道中所提到的第三十六條針對的是普通公路?！?br />
法律人士告訴記者，《公路法》第三十五條規(guī)定，“公路管理機構應當按照國務院交通主管部門規(guī)定的技術規(guī)范和操作規(guī)程對公路進行養(yǎng)護?！贬槍κ召M公路，《公路法》第六十六條規(guī)定，“依照本法第五十九條規(guī)定受讓收費權或者由國內外經濟組織投資建成經營的公路的養(yǎng)護工作，由各該公路經營企業(yè)負責”。因此，在《公路法》中，普通公路和收費公路的養(yǎng)護責任主體是不同的，前者是國家的公路管理機構，后者是收費公路經營管理單位，兩者的養(yǎng)護資金來源必然有所區(qū)別，因為企業(yè)是交稅而不是收稅的主體。
劉莘表示，法律中既有一般性規(guī)定，又有特殊性規(guī)定。《公路法》作為《收費公路管理條例》的上位法，在“面”上進行一般性規(guī)定，但是具體的細節(jié)不能完全涵蓋，需要下位法進行具體的補充和完善。同時，隨著具體情況的發(fā)展，上位法也在不斷地進行調整。
交通運輸部管理干部學院教授張柱庭告訴記者，根據全國人大常委會的授權，國務院制定《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》，明確了提高成品油消費稅“替代公路養(yǎng)路費等六項收費”，“改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變。”而在過去，公路養(yǎng)路費的屬性、用途都不包括高速公路償債期結束后的養(yǎng)護管理費用。
《國務院辦公廳關于轉發(fā)進一步完善投融資政策促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展若干意見的通知》中更是明確規(guī)定，成品油價格和稅費改革后，新增成品油消費稅收入基數返還中替代公路養(yǎng)路費支出部分和增量資金中相當于養(yǎng)路費占原基數比例的部分，原則上全額用于普通公路的養(yǎng)護管理，不得用于收費公路建設。普通公路是指除高速公路以外的、為公眾出行提供基礎性普通服務的非收費公路，由普通國省干線公路和農村公路組成。
“因此，將‘稅收’用于高速公路的養(yǎng)護管理費，恰恰是違反《公路法》精神的?！睆堉フf。
“事實上，30多年來，我國的收費公路一直都在執(zhí)行‘收費養(yǎng)護’，征求意見稿只是延續(xù)并用文本確認了這一規(guī)定?！北本┐髮W法學教授鄧峰表示，“《公路法》并沒有對高速公路養(yǎng)護進行明確的規(guī)定，而此次征求意見稿提出用收費解決高速公路養(yǎng)護問題，不僅沒有違反上位法，反而更是作為下位法對《公路法》具體的擴展，是對‘具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定’的落實。”
“公共產品和公共政策，往往都是通過公開辯論的政治過程，形成良好的解決方案。就法條解釋而言，從現有法律規(guī)則的結構作出整體解釋，并且結合已有的法律實踐中所體現出來的法律本意，都不會得出征求意見稿違反《公路法》的結論，反而是對我國公路制度和實踐的一種確認。不過，法條解釋僅僅是法律的一部分，高速公路收費問題更應當符合實質的公平正義。我們更應該看到，對少數高速公路使用者征收車輛通行費，是對大多數人的公平?！编嚪灞硎荆髑笠庖姼遄畲蟮牧咙c之一，在于明確了“用路者付費”原則和“兩個公路體系”。
征求意見稿提出，以占公路總里程97%左右的非收費公路為主體，占公路總里程3%左右的高速公路為主的收費公路為補充?！拔覀兛梢钥吹?，經常使用高速公路的只是少數，但多數都會使用普通公路。如果用收稅的方式來進行高速公路養(yǎng)護，是讓大多數人為少數人的使用買單，這對于大多數非高速公路的使用者來說是不公平的。”鄧峰說，“以收費方式養(yǎng)護高速公路這種‘使用者付費’，是對大多數人的公平?！?br />
