《政府和社會資本合作建設(shè)重大水利工程操作指南（試行）》解讀
2017-12-21
近日，國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《政府和社會資本合作建設(shè)重大水利工程操作指南（試行）》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕2119號），規(guī)范社會資本參與重大水利工程建設(shè)和運(yùn)營操作流程。主要精神如下：1、鼓勵社會資本優(yōu)先參與建設(shè)運(yùn)營并明確項目范圍。指南指出除特殊情形外，水利工程建設(shè)運(yùn)營一律向社會資本開放，原則上優(yōu)先考慮由社會資本參與建設(shè)運(yùn)營。項目范圍為政府負(fù)有提供責(zé)任、需求長期穩(wěn)定和較適宜市場化運(yùn)作的重大水利工程項目，包括重點水源工程、重大引調(diào)水工程、大型灌區(qū)工程、江河湖泊治理骨干工程等。2、實施框架與國家發(fā)展改革委PPP工作導(dǎo)則一致。實施程序遵循《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)＜傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則＞的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號），包括項目儲備、項目論證、社會資本方選擇、項目執(zhí)行4個階段。3、明確入庫并設(shè)置負(fù)面清單。地方各級水行政主管部門匯總整理本地區(qū)水利PPP項目，依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺（國家重大項目庫），建立本地統(tǒng)一、共享的PPP項目庫。項目負(fù)面清單：項目合作期低于10年及沒有現(xiàn)金流，或通過保底承諾、回購安排等方式違法違規(guī)融資、變相舉債的項目，不納入PPP項目庫。4、強(qiáng)化實施計劃和政府投資資金的剛性約束。強(qiáng)調(diào)年度實施計劃的重要性：列入PPP項目庫的水利PPP項目，計劃當(dāng)年推進(jìn)實施的，需納入本地PPP項目年度實施計劃。強(qiáng)調(diào)政府資金的使用前提：使用各類政府投資資金的水利PPP項目，需納入三年滾動政府投資計劃。5、明確政府授權(quán)的實施機(jī)構(gòu)類型。水利PPP項目由項目所在地縣級以上人民政府授權(quán)的部門或單位作為實施機(jī)構(gòu)，運(yùn)營有關(guān)單位作為實施機(jī)構(gòu)，應(yīng)包括地方國有企業(yè)等。6、PPP實施方式更加靈活。①新建經(jīng)濟(jì)效益好的水利項目一般采用特許經(jīng)營合作方式；②新建公益性水利項目可通過與經(jīng)營性較強(qiáng)項目組合開發(fā)、授予與項目實施相關(guān)的資源開發(fā)收益權(quán)、按流域或區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃項目實施等方式，提高項目綜合盈利能力；③新建準(zhǔn)公益性水利項目一般采用政府特許經(jīng)營附加部分投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼或直接投資參股的合作方式，也可按照模塊化設(shè)計的思路，在保持項目完整性、連續(xù)性的前提下，將主體工程、配套工程等不同建設(shè)內(nèi)容劃分為單獨的模塊，根據(jù)各模塊的主要功能和投資收益水平，相應(yīng)采用適宜的合作方式；④已建存量水利項目可通過項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、改建、委托運(yùn)營、股權(quán)合作等方式將項目資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等全部或部分轉(zhuǎn)讓給社會資本，提高項目運(yùn)營管理效率和效益；⑤在建水利項目，可積極探索引入社會資本負(fù)責(zé)項目投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理。7、PPP項目識別納入審批或核準(zhǔn)階段。對擬采用PPP模式的政府或企業(yè)投資新建重大水利工程項目，要將項目是否適用PPP模式的論證納入項目可行性研究或項目申請報告論證和決策。可融資性作為識別重要一項。8、明確水利項目基本建設(shè)程序批復(fù)模式。政府采用直接投資、資本金注入方式參與的新建水利PPP項目，按政府投資項目進(jìn)行審批；企業(yè)使用自己籌措資金建設(shè)，以及使用自己籌措的資金并申請使用政府投資補(bǔ)助或貸款貼息等的新建水利PPP項目，按企業(yè)投資項目履行核準(zhǔn)制。9、明確PPP實施方案主要章節(jié)及內(nèi)容。包括項目概況、實施方式、社會資本方選擇方案、投融資和財務(wù)方案、建設(shè)運(yùn)營和移交方案、合同體系和主要內(nèi)容、風(fēng)險識別與分擔(dān)、保障措施與監(jiān)管架構(gòu)等8個方面內(nèi)容。尤其是投融資方面，鼓勵符合條件的項目建設(shè)運(yùn)營主體通過IPO（首次公開發(fā)行股票并上市）、增發(fā)、資產(chǎn)證券化、企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等市場化方式進(jìn)行融資，鼓勵各類投資基金、社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目建設(shè)與運(yùn)營。10、明確PPP實施方案聯(lián)評聯(lián)審牽頭機(jī)構(gòu)。項目所在地發(fā)展改革部門和同級水行政主管部門牽頭組織對PPP項目實施方案進(jìn)行聯(lián)合評審。11、明確水利PPP項目合同鍵條款和內(nèi)容。主要包括項目股權(quán)和資產(chǎn)處置、風(fēng)險管理、排他性約定、回報機(jī)制、債務(wù)性質(zhì)、退出機(jī)制、其他相關(guān)承諾等7個方面內(nèi)容。12、明確PPP項目“兩標(biāo)并一標(biāo)”的適用條件。擬由社會資本方自行承擔(dān)工程項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，必須通過招標(biāo)的方式選擇社會資本方。所謂招標(biāo)的方式即公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)及兩階段招標(biāo)。13、細(xì)化主要評標(biāo)因素。對于具有較好投資收益的項目，在招標(biāo)約定收入計算及價格機(jī)制等條件下，可將不同投標(biāo)人項目收益等利益分享承諾作為主要評標(biāo)因素；對于需要政府投資補(bǔ)助或運(yùn)營補(bǔ)貼等政策支持的項目，可將不同投標(biāo)人對支持政策的需求要價作為主要評標(biāo)因素。14、明確依法變更項目法人。項目可行性研究報告或項目申請報告批復(fù)、核準(zhǔn)時已明確項目法人的，可以根據(jù)社會資本方選擇結(jié)果依法變更。15、強(qiáng)化PPP項目信息公開。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密外，地方政府相關(guān)部門依法公開水利PPP項目入庫、社會資本方選擇、項目合同訂立、工程建設(shè)進(jìn)展、運(yùn)營績效等信息。
